Ernesto F. Betancourt
Este documento es una adaptación del que fuera presentado en el seminario sobre "Preparación para el Cambio en Cuba auspiciado por Rutgers University y Cuba on Line, que tuvo lugar en The Atlantic Council el 3 y 4 de mayo de 1999, y que fue financiado por
el Programa de Cuba de la Agencia de Desarrollo Internacional (USAID)
INTRODUCCION
Al acercarnos a las postrimerías del régimen de Castro, se torna más urgente la necesidad de considerar qué viene después. Castro ha introducido un régimen que ha privado al pueblo cubano de las libertades fundamentales reconocidas en la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y de las condiciones materiales básicas para llevar una existencia civilizada. Esta ponencia se basa en el supuesto de que la meta de la reforma del Estado durante la transición es emprender una transformación democrática e
institucional que ofrezca al pueblo cubano un gobierno capaz de corregir la situación actual mediante el restablecimiento del gobierno democrático, el respeto de los derechos humanos y la prosperidad económica.
A largo plazo, la mejor solución para Cuba como nación y para el bienestar de su pueblo es que Castro abandone el poder, ya sea en virtud de un golpe de Estado, por causas naturales o por cualquier otro motivo. Sólo entonces podrá establecerse un gobierno habilitado
para emprender la transición pacífica no sólo a la economía de mercado sino también a un régimen de libertad y gobierno democrático. En este cuadro, el Gobierno de Transición tendrá que reflejar los intereses de todas las partes
interesadas en el futuro de Cuba: los elementos reformistas de las fuerza armadas y los dirigentes civiles del régimen, los disidentes y los cubanos en la isla y en el exterior.
No hay duda que podrían darse otros escenarios. No obstante, para fines de esta ponencia, es necesario limitar las opciones. De otro modo, las medidas necesarias para ayudar a la reforma del Estado serían imposibles de manejar. La opción descrita es la que tiene mayor
probabilidad de llevar a una transición pacífica. Al otro extremo tenemos el escenario de un colapso del régimen como con-secuencia de su pérdida de legitimidad. Las conclusiones preliminares de un estudio de la opinión pública cubana, patrocinado por el
Programa USAID Cuba, revelan que ninguna de las instituciones creadas por el régimen revolucionario disfruta entre los opositores del mínimo respeto que le permiti-ría tener la legitimidad necesaria para la transición. En ese caso, prevalecería el caos y la
violencia desenfrenada, lo que dificultaría mucho la posibilidad de emprender reformas. Desafortunadamente, esta opción es más probable con cada día que Castro permanece en el poder.
Anticipando esas necesidades, la Ley titulada "Libertad y Solidaridad Democrática en Cuba", de 1996, dispuso que se formulara un plan de desarrollo para prestar asistencia al pueblo cubano durante y después de la transición. Conforme a ese mandato, el 28 de enero
de 1997 el Presidente de los Estados Unidos emitió un mensaje sobre "Apoyo a la transición democrática en Cuba". Este documento se preparó en el contexto de los dos anteriores. Se dirige a los profundos cambios en la estructura y sistemas de organización
del Estado cubano, así como a los cambios de la conducta burocrática, que se consideran indispensables para crear el nuevo Estado en que pueda funcionar una sociedad democrática en una economía de mercado. También trata el tema de la ayuda complementaria requerida
para el desarrollo social y del sector privado.
Con ese fin, se examinan aquí los criterios de gobernabilidad y reforma del Estado que en la actualidad aplica la comunidad internacional de donantes para asegurar la libertad en los regímenes democráticos y la prosperidad en la economía de mercado. Más
adelante se hacen breves comentarios en torno a las prácticas de gobierno en Cuba bajo el régimen de Castro y a las estructuras y los procedimientos gubernamentales creados para respaldarlas. Luego se examinan los cambios macroinstitucionales y medidas que se requieren para satisfacer
los criterios de gobernabilidad y lograr la modernización deseada del Estado cubano, así como para alentar el desarrollo social y del sector privado en un contexto participativo. También se hacen sugerencias en cuanto a la asistencia que podrá requerirse del Gobierno de
los Estados Unidos, directamente o mediante organismos multilaterales o bilaterales, para las etapas de planificación e implementación de la transición.
Esta preparación para la transición desde afuera, está concebido para que sea acompañado por un esfuerzo paralelo dentro la isla. Se reconocen las dificultades que tienen que encarar los diversos grupos que dentro de la isla están conscientes de que no se debe
permitir que el presente deprimente que se encara asfixie las esperanzas por un futuro mejor para todos los cubanos. Este documento de discusión se concibió para facilitar el que se incorporen los de adentro en el forjar la visión de la Cuba futura.
I. LA GOBERNABILIDAD Y LA REFORMA DEL ESTADO
Los criterios para otorgar asistencia internacional se han ampliado mucho en los últimos años. Ya no se limitan meramente a la viabilidad financiera y económica. Este concepto más amplio se ha denominado "gobernabilidad", o buen ejercicio del gobierno, y
cubre una amplia gama de temas. La gobernabilidad será muy pertinente a la transición en Cuba. Se relaciona no sólo con el ajuste estructural requerido para que el país pueda competir en el mercado mundial y tener acceso a créditos de los organismos multilaterales
y bilaterales, sino también con el fortalecimiento de la democracia y el estado de derecho. En su primer informe al respecto, el Banco Mundial ha definido la gobernabilidad en los siguientes términos: "La forma en que se ejerce el poder en la gestión de los recursos económicos
y sociales de un país para lograr su desarrollo."
Esta definición refleja un cambio en la percepción de qué significa el desarrollo y, en particular, en el impacto de los factores no económicos en el contexto del cual se formulan las políticas económicas. Refleja también el proceso de evolución
ocurrido en el curso de varias décadas, que llegó a su término con el fin de la Guerra Fría y el colapso del comunismo. Aunque a muchos les cuesta reconocerlo, en la Guerra Fría la victoria fue de la economía de mercado y la democracia. Y en Cuba, tanto la
transición como la nueva estructura del Estado deben reflejar esta realidad.
El Glasnost y la Perestroika de Gorbachev aceleraron la evolución del pensamiento en materia de desarrollo. Con estos términos se reconoció no sólo el fracaso de la planificación económica del marxismo sino también del paradigma político
leninista. La desintegración del bloque soviético y la adopción de la economía de mercado y el pluralismo político por muchos de los países que lo integraban dieron mayor intensidad a la consideración del tema de la gobernabilidad. Se trata de
sociedades en medio de una compleja transición sistémica, cuyas dimensiones económicas y políticas se vinculan estrechamente. Cuba ha tratado sin éxito de encontrar una solución económica socialista en un régimen unipartidista y antidemocrático.
La transición en Cuba tendrá repercusiones sistémicas similares a las experimentadas en el ex bloque soviético.
Como se comenta en un excelente trabajo de Edgardo Boeninger presentado en la Conferencia de 1991 sobre Economía del Desarrollo --basado principalmente en la experiencia chilena-- la transición de un régimen político autoritario y un sistema económico
intervencionista puede efectuarse mediante acciones consecutivas o simultáneas. Joan Nelson, al comentar en esa misma conferencia el trabajo de Boeninger, agrega que países como Venezuela, Costa Rica y la India "establecieron una política democrática hace varias décadas,
y recientemente han comenzado a liberalizar sus sistemas económicos," mientras que Corea, Taiwán y Chile lo hicieron al revés: "establecieron economías de mercado florecientes y después instauraron la democracia".
Otros países, entre ellos los del ex bloque soviético, están tratando de encarar ambas transiciones simultáneamente. Pero la simultaneidad entraña una gran complejidad, en particular porque las medidas macroeconómicas requeridas en las etapas iniciales
de la estabilización y el ajuste estructural imponen una reducción del nivel de vida que socava la integridad del sistema político al destruir la popularidad del gobernante entre los ciudadanos. Esto crea la tentación de entregarse a la política populista, lo que
a su vez debilita la eficacia de la política macroeconómica. Deberá encarase este dilema en el diseño de las políticas y reformas del Estado cubano.
En el informe del Banco Mundial de 1994 sobre su experiencia en materia de gobernabilidad se indica que la Comisión de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE considera que está surgiendo "una agenda global en las políticas asistenciales de sus Estados miembros, con
los siguientes vínculos: la legitimidad del gobierno (grado de democratización); la responsabilización de los elementos políticos y oficiales del gobierno (libertad de los medios de expresión, toma de decisiones transparente, mecanismos de responsabilización);
la competencia de los gobiernos para formular políticas y prestar servicios; y el respeto de los derechos humanos y el estado de derecho (derechos y seguridad de los individuos y los grupos, marco para la actividad económica y social y para la participación)". Esta agenda
constituye un excelente resumen del ámbito de temas que tendrán que encararse en Cuba cuando se entre en el período de transición, para que el país satisfaga los criterios de gobernabilidad que requieren los donantes occidentales.
Como puede observarse, la gobernabilidad tiene varias dimensiones. En este trabajo destacaremos sólo las más pertinentes a la futura transición en Cuba: a) el papel del Estado en la transición hacia una economía de mercado; b) el marco jurídico del
gobierno para abordar el desarrollo y restablecer la legitimidad; y c) el impacto de este nuevo papel en la gestión del sector público.
A. El papel del Estado en la transición hacia una economía de mercado
Cuando el Estado pasa de tener un papel intervencionista en la economía a desempeñar uno subsidiario, de facilitador o regulador, se requieren cambios sustanciales. La experiencia del Banco Mundial en la realización de ajustes estructurales se refiere principalmente a la
transición de economías mixtas en las cuales existe una combinación de empresas públicas e intervención estatal, que a veces ofrece gran apoyo al sector privado. Estas economías mixtas con frecuencia se basan en alianzas políticas poderosas que dan
origen no sólo a distorsiones del mercado sino también a corrupción. Así era el sistema que recientemente se desmoronó en Asia. Si la transición parte de una economía dirigida, más profundo deberá ser el cambio del papel del Estado.
Los comentarios en esta sección se refieren a una situación en que se combina una economía dirigida con una economía mixta muy limitada. Esto se debe a las medidas poco convincentes del régimen actual de introducir ciertas reformas parciales del mercado, tales
como cooperativas agrícolas, mercado libre de productos de la agricultura y la ganadería, empleo libre para ciertos servicios y empresas conjuntas con inversionistas extranjeros. La situación exacta dependerá del grado de progreso de esos cambios en el momento de la
transición.
Para la reconstrucción económica de Cuba se precisan dos cambios fundamentales: la privatización de las empresas estatales y la expansión rápida del empleo en el sector privado. La generación de empleo en el sector privado es la única alternativa
para absorber a los empleados públicos que se verán desplazados y cuya capacidad y energía deberá reorientarse para aumentar la producción. El Estado tendrá que retirarse de la operación directa de las empresas financieras, industriales, agrícolas,
comerciales y de servicios. Los servicios públicos también tendrán que privatizarse. Se trata de una tarea gigantesca, compleja y a largo plazo. La conversión formal a una economía privada fácilmente llevará de 5 a 10 años. A corto plazo,
deberán adoptarse medidas para reducir el déficit presupuestario y deberá ofrecerse empleo productivo a los trabajadores desplazados.
Por consiguiente, en las cuestiones económicas el papel del Estado deberá circunscribirse a la gestión de la política macroeconómica y la reglamentación de los servicios públicos y las actividades financieras, comerciales y productivas. También
será necesario encarar el problema de los reclamos por propiedades confiscadas y prestar ayuda para fortalecer al sector privado que emergerá, en particular la micro y pequeña empresa que prevalecerá en los sectores de distribución y servicios, tan desatendidos por
el régimen, y la mediana empresa, que tendrá que ser reorganizada para competir en el mercado mundial.
Según la capacidad institucional que exista en la etapa de transición, la gestión de la política macroeconómica podrá requerir la adopción de medidas de abajo arriba o quizá sólo el fortalecimiento de la capacidad existente. En
algunos casos, sólo es preciso mejorar los mecanismos de coordinación entre los diversos organismos que se ocupan de la gestión macroeconómica. Pero en el caso de Cuba, la capacidad institucional de administrar la política macroeconómica es muy limitada o
casi inexistente.
Al alejarse de la intervención estatal, la práctica más frecuente es abandonar la planificación estatal a nivel sectorial, privatizar las empresas del Estado y dejar la asignación de inversiones y la fijación de precios a las fuerzas del mercado. No
obstante, durante la etapa de transición, los ministerios sectoriales deberán adoptar medidas para eliminar gradualmente el papel del Estado en los diversos sectores. Más adelante quizá el Estado deba proporcionar algunas directrices generales, reglamentaciones y apoyo
mediante políticas que no interfieran indebidamente con el mercado. En una economía de mercado, los productores sectoriales deben llevar la iniciativa pero, en Cuba, primero tendrán que surgir y luego organizarse. Esto llevará tiempo, particularmente superar los hábitos
de pasividad y dependencia que, después de décadas de centralización excesiva, prevalecen en la conducta del pueblo cubano de hoy.
Una de las medidas para reducir la intervención del Estado es eliminar las reglamentaciones innecesarias que obstaculizan la actividad de la empresa privada. Pero reducir las reglamentaciones y simplificar los procedimientos no debe confundirse con la abdicación del papel del
Estado para proteger a los ciudadanos y sus inversiones, a los trabajadores y a los consumidores, o de proteger a la sociedad en general de la degradación del medio ambiente. En algunos de los países en transición sistémica no se prestó debida atención a
estas funciones reguladoras al inicio de la privatización, lo que ha tenido efectos perniciosos. Un ejemplo ilustrativo es el colapso de los fondos mutuos en Rusia. Otro es el de la pirámide de inversiones en Albania. Estos hechos socavan la confianza de los ciudadanos en procesos de
privatización. En esta materia existe poca capacidad institucional en Cuba.
Por último, una de las áreas más debatidas es qué debe hacer el Estado para apoyar al sector privado, en particular en materia de exportación a los mercados mundiales cada día más competitivos. A este respecto, la experiencia es mixta. Algunos se
inclinan por dejar que el mercado se ocupe de ello y son partidarios de que el Estado no haga nada. Otros recomiendan un papel activo del Estado, pero que no distorsione el funcionamiento del mercado. En el caso de Cuba, la insuficiencia de la empresa privada hace inevitable que el Estado le preste
algo de asistencia como inyección rápida de conocimientos de gerencia, comercialización y tecnológicos, además de capital para modernizar lo que quede de estos recursos en el momento de la transición.
La evidencia empírica indica que cuanto más pequeño es el país, más probable es que las empresas nacionales carezcan de la capacidad administrativa, de comercialización y tecnológica para competir en el mercado mundial. Esto puede requerir políticas
estatales para alentar actividades cooperativas con el sector privado a fin de superar estas desventajas. También requiere un entorno favorable a la inversión extranjera para estimular a la empresas extranjeras a llenar estos vacíos. En el caso de Cuba, es probable que los
cubanos que viven en el exterior sean la fuente más importante de asistencia a la pequeña y mediana empresa. El Gobierno de Transición debe facilitar estas transferencias.
Además, el papel del Estado tendrá que incluir las funciones tradicionales de mantener las relaciones exteriores, proveer seguridad nacional, mantener el orden interno, asegurar los derechos de propiedad y prestar servicios de salud, educación, infraestructura y servicios
sociales de otra índole. De importancia crucial será restablecer el imperio de la ley y el respecto de los derechos humanos. La privatización también podrá extenderse a la prestación de servicios sociales y de otra índole en el ámbito de este
papel reducido del Estado, contratando estos servicios con empresas privadas y organizaciones no gubernamentales. Los servicios sociales también deben descentralizarse -en la medida en que lo permitan las escalas mínimas de funcionamiento eficiente y capacidad administrativa local- a
fin de ampliar la participación de los ciudadanos.
B. El marco jurídico para el desarrollo y la restauración de la democracia
Esta es una de las áreas objeto de creciente atención bajo el concepto de mejorar la gobernabilidad. La razón es muy sencilla: sin el imperio de la ley, los riesgos que enfrentan las inversiones del sector privado son abrumadores y la corrupción puede llegar a ser
desenfrenada. Los inversionistas deben considerar estos riesgos y costos para determinar el rendimiento de sus inversiones, lo que distorsiona el mercado. Una sociedad sin imperio de la ley no puede manejarse de forma congruente con las premisas de la gobernabilidad.
Para funcionar correctamente, la economía de mercado requiere "un marco jurídico con leyes claras e instituciones jurídicas eficientes en el ámbito de las cuales pueda tener lugar la interacción entre los agentes económicos y el Estado". Esto
significa que debe haber reglas claramente establecidas y conocidas de antemano, que deben existir instituciones eficaces para asegurar la aplicación de las leyes de manera uniforme, que debe existir un mecanismo para presentar apelaciones a un poder judicial independiente y, también,
un mecanismo transparente para modificar las leyes. En Cuba, será necesario fortalecer los poderes judicial y legislativo a fin de inspirar confianza en el imperio de la ley. No obstante, la modernización global de estos dos poderes del gobierno afectará otros aspectos del
imperio de la ley que son muy pertinentes a la restauración de la legitimidad del gobierno en la etapa de transición. El respeto de los derechos de los ciudadanos y el papel del poder judicial para asegurar la observancia de esos derechos debe ser objeto de la más urgente
reforma que se deberá emprender durante la transformación institucional requerida en Cuba.
Ello supondrá grandes cambios en las cárceles, los tribunales, la policía, el ejercicio del derecho y el derecho mismo, puesto que el régimen actual ha legalizado todo tipo de conceptos arbitrarios, tales como el delito de "peligrosidad", que son
incongruentes con el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos. Por último, cabe observar que no se trata de una tarea fácil puesto que, para sobrevivir, con mucha frecuencia los ciudadanos se han visto forzados a hacer caso omiso de la ley e incluso a incurrir en
violaciones. La pérdida de legitimidad de la acción gubernamental ha estado aumentando durante años y es probable que llegue al punto culminante en el momento de la transición. En realidad, la falta de legitimidad puede desempeñar un papel crucial en el colapso del
régimen. Por definición, ese será el ambiente de respeto de la ley que herederá el Gobierno de Transición.
C. Impacto del nuevo papel del Estado en la administración del sector público
A medida que, mediante la privatización y la desreglamentación, disminuya el papel del Estado, se hará imperativo reorganizar el sector público a fin de prepararlo para sus nuevas funciones. El método más reciente para mejorar la administración
del sector público en las transiciones sistémicas es emprender reformas integrales del sector público que abarquen todos los aspectos de la modernización del Estado. Cuba es un país que enfrenta una transición sistémica en la que las reformas
fragmentarias no funcionarán. Por lo tanto, probablemente se requiera un criterio integral de reforma del sector público.
Básicamente, la reforma integral del sector público debe enfocarse desde la perspectiva de que el sector público es un sistema de la sociedad que comprende cuatro subsistemas: el estructural, el financiero, la administración pública y la cultura institucional
de la administración pública.
El subsistema estructural es el que determina la macro-organización del sector público, lo que a su vez supone tres niveles de acción. El sistema ejecutivo central, que por lo general incluye al ejecutivo principal y su gabinete, es responsable de la gestión estratégica
general. El nivel horizontal o gerencia, que comprende funciones comunes a todo el sector público, tales como planificación y presupuesto, finanzas, contabilidad, recursos humanos, compras, etc. Y, por último, el vertical o sectorial, que comprende la prestación de todo
tipo de servicios a la sociedad en las áreas de seguridad, producción, infraestructura y sociales. Habrá que formular una estrategia global. La reforma fragmentada tendrá como resultado prolongar diversos aspectos del antiguo régimen, como lo demuestra la
experiencia del Banco Mundial en Europa Oriental.
El subsistema financiero es uno de los subsistemas de gestión horizontal de la administración pública, particularmente en materia de gastos. Este subsistema quizá sea el que más atención ha recibido en el pasado de las agencias donantes, tanto del lado
de ingresos como de gastos. Es lógico en vista de la estrecha relación de los ingresos por impuestos y aduanas, así como de gastos del Estado, con la política macroeconómica. Los ingresos deberán provenir principalmente de impuestos a la renta personales y
empresariales, así como de impuestos a las transacciones, tales como el impuesto al valor agregado. En Cuba el gobierno no está preparado para recaudar impuestos y la ciudadanía no está ni dispuesta ni acostumbrada a pagarlos.
Del lado de los gastos ocurre algo similar. La práctica moderna mundial se dirige al presupuesto por resultados como base para introducir la gestión por resultados y la responsabilización burocrática para la prestación de servicios a la sociedad. Estos
conceptos son ajenos a los empleados públicos cubanos de hoy que tienen la noción estalinista-leninista de control en su papel frente a la ciudadanía. Y ni hablar del hecho de que la gestión financiera ha sido descuidada completamente por el régimen actual y que
el sistema de presupuesto es obsoleto. En esta época en América Latina y el Caribe la tendencia es introducir sistemas computadorizados integrados para mejorar la gestión financiera. Sería sumamente útil en Cuba, pero instituirlos requerirá un salto mortal
en la cultura institucional y las habilidades profesionales de la burocracia cubana.
El subsistema de recursos humanos, otro de los subsistemas de gestión horizontal críticos, es fundamental para emprender el tipo de transición sistémica que Cuba necesita. Primero, por el impacto de la nómina de empleados públicos en los déficits
presupuestarios, que lleva a la necesidad de reducir la dimensión del empleo público. Las nóminas del gobierno cubano están infladas y no hay posibilidad de que el Gobierno de Transición tengan ingresos suficientes para solventarlas. Hoy, el régimen
subsidia entre 800.000 y un millón de empleados que trabajan en empresas inactivas o que funcionan por debajo de su capacidad. Además, existe una estrecha interrelación entre la administración pública y la calidad de los servicios públicos. Finalmente, el
papel que desempeñan el Departamento de Organización del Comité Central del Partido Comunista y las unidades del partido en cada organismo tendrá que ser abolido en el Gobierno de Transición.
El impacto social de las reducciones de personal no puede pasarse por alto. Los gobiernos generalmente se resisten a enfrentar las consecuencias políticas de las reducciones masivas de personal, y ocurrirá lo mismo en Cuba durante la transición. La privatización de
las empresas públicas y las medidas para aumentar el empleo en el sector privado deben seguir una secuencia ordenada y cuidadosa a fin de imponer el menor costo social posible.
El subsistema de cultura institucional o gerencial afecta a todo el sector público. Sin un cambio de actitud entre los empleados públicos, los cambios de estructura y procedimientos logran poco y se neutralizan entre sí. Es preciso que la actitud de los empleados públicos
evolucione para abandonar la idea de que el Estado existe para brindar beneficios y privilegios a sus funcionarios y que su misión es controlar, en vez de servir, a la ciudadanía. En el caso de Cuba, la burocracia de tipo estalinista ha adquirido un cariz de gran arrogancia. Cambiar
esta mentalidad será un tema clave de la reforma del sector público. Como parte de la estrategia integral de reforma del Estado, será necesario emprender un programa masivo de capacitación de cuadros gerenciales de nivel superior y medio para imbuirlos de una nueva
cultura institucional que sea coherente con las metas del Gobierno de Transición. También deberán establecerse ciertos sistemas de incentivos a fin de ayudar a superar la resistencia inevitable que generará la reforma y a premiar el buen rendimiento.
II. LA GOBERNABILIDAD EN EL RÉGIMEN ACTUAL
Un grupo consultivo, presidido por el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo, es el foro corriente de los donantes de asistencia y los países prestatarios para examinar las condiciones de gobernabilidad --entre otros temas-- a fin de tener acceso al financiamiento
internacional. En la Ley Helms-Burton se establece que Estados Unidos pedirá la integración de este grupo consultivo cuando ocurra la transición Por tanto, para fines de este documento, se supone que ese grupo se establecerá durante la transición.
En este foro, las condiciones estipuladas por los donantes occidentales podrán comprender temas de gobernabilidad, como los mencionados en la sección anterior. Los países de la OCDE quizá levanten cuestiones de legitimidad, responsabilización, libertad de
expresión, derechos humanos, etc., además de criterios económicos. Los criterios de gobernabilidad del Banco Mundial y el BID también se aplicarán, pero probablemente en un ámbito más limitado debido a las restricciones que les impone su condición
de instituciones financieras multilaterales. Por último, USAID deberá guiarse por los criterios establecidos en la Ley Helms-Burton.
El gobierno actual de Cuba dista mucho de satisfacer esos criterios de gobernabilidad. Que sea fácil o difícil cumplir esas condiciones dependerá en gran medida de la situación prevaleciente cuando cambie el régimen. Cuba tiene una situación
institucional muy dinámica. De hecho, el cambio ocurre a un ritmo frenético, pues Castro está tratando de salvar su gobierno haciendo cambios drásticos que a veces anulan cambios anteriores. Lo que se describe en esta sección podría cambiar de la noche a la
mañana. En Cuba no hay instituciones estables. Bajo el lema del marxismo-leninismo, Cuba es en realidad una sociedad feudal sujeta a las veleidades del señor feudal.
A. El papel del Estado en un régimen estalinista
El gobierno actual de Cuba se basa en principios marxistas-leninistas, que establecen la subordinación total del individuo al Estado. Eso define el papel del Estado como actor omnipresente en la vida de todo ciudadano. La aplicación de esos principios en Cuba ha alcanzado niveles
nunca vistos en Europa Oriental ni en la Unión Soviética post-Stalin.
La estatización de la actividad económica ha llegado hasta los servicios personales, dejando poco espacio para la actividad privada. Este papel del Estado genera una mentalidad de control en la cultura institucional del gobierno. Los empleados públicos consideran que el
ciudadano es un objeto para controlar y no una persona para servir. Cambiar esa mentalidad es fundamental para el éxito de la reforma del Estado durante la transición.
En Cuba, esa actitud de control llega a extremos inauditos en el ámbito del aparato represivo. Basta este pequeño ejemplo. Por ley, los archivos médicos y psiquiátricos no son de naturaleza privada. Los médicos y los psiquiatras tienen la obligación de
poner sus archivos a disposición del aparato de seguridad. Los médicos tienen la opción de no registrar las declaraciones "políticamente incorrectas" de un paciente, pero entonces corren el riesgo de que el paciente sea un agente provocador y que posteriormente
un agente de Seguridad del Estado les pregunte por qué no se registraron las declaraciones de dicho paciente. El control que ejerce el Estado sobre la vida del país también está difundido a toda la actividad económica. La mayor parte de la agricultura cubana se
nacionalizó entre 1959 y 1962, aunque se permitió que conservaran sus propiedades a cerca de 80.000 pequeños agricultores que ahora están agrupados en la ANAP, la asociación de pequeños productores agrícolas. Estos tienen que comprar los insumos de
empresas estatales y venden parte de su producción al Estado. En ambos casos, el gobierno fija los precios. Solo la producción que excede la cuota puede venderse en el mercado libre.
Desde 1993 el gobierno ha emprendido una actividad agrícola cooperativa, denominada Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC), en la que participan cientos de miles de trabajadores del agro. Estas cooperativas tienen ciertos elementos de empresa privada. No
obstante, se les conceden contratos colectivos de arrendamiento, no propiedad directa. Al igual que en el caso de la ANAP, los insumos para la producción y el mercadeo de los productos están bajo control estatal, excepto la porción que puede venderse en el mercado libre y lo que
se roba y se vende en el mercado negro.
Las industrias también son de propiedad del gobierno, excepto las que se han arrendado a inversionistas extranjeros en arreglos de empresas conjuntas. En estos arreglos no se permite transferir la propiedad. Según las autoridades del gobierno cubano, estas empresas conjuntas son
un tipo de concesión que expirará con el correr de los años. Además, la contratación de mano de obra tiene que hacerse por medio de entidades del Estado y los sueldos se pagan en dólares al gobierno, el que paga a los trabajadores en moneda local a un tipo
de cambio muy inferior al del mercado de cambio libre.
También se han establecido algunas empresas en que el control de la administración ha sido cedido a personas leales al régimen, la mayoría de ellos militares y de los cuerpos de seguridad. Pero tampoco se les concede plena propiedad. A los ejecutivos de estas
empresas se les dan acciones al portador, pero no pueden venderlas. Cualquier manifestación de falta de lealtad significa la pérdida del cargo y, a falta de un título de propiedad irrevocable, no tienen ningún derecho a las ganancias que se generen ni a los activos físicos
de las empresas. Para registrar estas compañías se requiere aprobación del Partido, de modo que los disidentes están excluidos por definición.
Otro ejemplo de una empresa mixta es el conglomerado turístico Gaviota del MINFAR. Esta compañía opera varios hoteles, servicios de transporte y algunas atracciones turísticas, cuya administración y personal están compuestos de ex integrantes de las
fuerzas armadas que tienen acceso privilegiado a las instalaciones militares. También hay empresas agrícolas e industriales operadas por el MINFAR conforme a un régimen de administración ad hoc.
Tras la más reciente apertura económica, vinculada a una tendencia reformista que no prosperó, se permitió el empleo por cuenta propia, pero sólo en el ámbito de la familia. La mayoría de las categorías de actividad comprendidas en este
esquema se encuentran en el sector servicios. Se concedieron más de 200.000 permisos, pero a raíz del hostigamiento por parte del gobierno disminuyeron a 150.000. La información que sale de Cuba indica que pocos de los restaurantes que abrieron amparados en los permisos
iniciales -llamados "paladares" por el pueblo- han podido continuar funcionando debido a las exigencias regulatorias y la tributación excesiva. Lo mismo sucedió con los servicios de taxi y el alquiler de habitaciones a los turistas. La queja del gobierno fue que constituían
una competencia desleal para las empresas gubernamentales.
Estos breves comentarios revelan que, en materia de propiedad de los medios de producción, las reformas en Cuba han sido manejadas de forma muy arbitraria. Hay una clara política que prohíbe el funcionamiento de las empresas de propiedad cubana. A los cubanos no se les
permite contratar a otra persona para ninguna actividad productiva. Hasta ahora, el gobierno sólo ha respetado los acuerdos con inversionistas privados extranjeros , y las condiciones parecen ser decisión unipersonal de Castro, caso por caso.
En la gestión macroeconómica también existe una ausencia similar de políticas claras y congruentes. Esto se refleja en la nueva política sobre el dólar anunciada por Castro el 26 de julio de 1993. Posteriormente no se ha producido ninguna acción
coherente del gobierno para complementar esa iniciativa, y constantemente se producen decisiones ad hoc que poco después se derogan. Por ejemplo, el 3 de mayo de 1994 la legislatura aprobó una política económica que incluía una serie de medidas marco dirigidas a
reducir el déficit presupuestario. Más adelante, Castro titubeó ante mayores reducciones de los subsidios a empresas ineficientes, y desde 1994 se han mantenido estos subsidios en alrededor de dos mil millones de pesos por año, sin contar los subsidios a las Unidades Bàsicas
de Producciòn Cooperativa.
En otro caso, a pesar de la decisión marco inicial de la Asamblea de que no se permitiría a los cubanos poseer dólares y que debían cambiarlos por nuevos pesos convertibles, la tenencia de dólares está muy diseminada. Además, a los trabajadores de
varias industrias clave se les ofrecen paquetes salariales que contemplan pagos nominales en dólares. Con estos arreglos ad hoc, en vez de estimularse el cumplimiento de la política macroeconómica se alienta a otros grupos laborales a pedir privilegios similares. Todos son síntomas
de que la política macroeconómica está a merced del capricho de un solo hombre: Castro.
En estas circunstancias, examinar las políticas macroeconómicas y los arreglos institucionales es un ejercicio absurdo. Por otra parte, nadie puede anticipar cuál será la situación imperante cuando se inicie la transición. El marco jurídico y la
gestión del sector público es vivo reflejo del sistema de gobierno personalista y arbitrario vigente hoy en Cuba.
B. El marco jurídico actual
Los comentarios que se hacen a continuación sobre el poder judicial al describir los órganos del Estado en Cuba transmiten una clara imagen de la situación del marco jurídico en el país bajo el régimen actual. Éste constituye uno de los elementos
en los cuales la situación dista mucho de lo que debería ser para satisfacer los criterios de gobernabilidad y restablecer legitimidad al gobierno en la etapa de transición.
En Cuba el procedimiento de promulgación de leyes no es transparente y de la noche a la mañana se toman medidas legislativas arbitrarias. La ausencia de un verdadero debate legislativo y de transparencia en la promulgación de leyes es sólo el primer paso. La reciente
legislación draconiana contra los periodistas disidentes, entre otras, que el pueblo ya ha denominado la "Ley mordaza" es un buen ejemplo. Esta ley fue aprobada por unanimidad en dos días durante una sesión extraordinaria de la legislatura.
Conforme a los criterios de gobernabilidad, una mejora esencial en cuestiones reglamentarias es que la aplicación de las leyes y los reglamentos no sea discrecional. Es decir, si uno satisface los requisitos tiene derecho a obtener la autorización que requiere. La experiencia ha
demostrado que, en cualquier país, la toma de decisiones discrecional es una de las mayores fuentes de corrupción y de acciones arbitrarias que enfrentan los empresarios y los ciudadanos en su trato con la burocracia -y Cuba no es una excepción. Las acciones arbitrarias han sido
la práctica prevaleciente en materia de represión y violación de los derechos humanos. Ni la Constitución ni las leyes protegen al ciudadano frente a un oficial de la policía, y los juicios son realmente una parodia. Existen muchas denuncias ante organismos
internacionales que documentan esta situación.
A medida que la economía se deteriora, quienes ocupan cargos de autoridad tienen cada día mayor avidez de complementar sus ingresos en pesos con ingresos en dólares. Por consiguiente la corrupción aumenta en todo los aspectos de la actividad económica. La
información a este respecto es escasa, pero los medios informativos del gobierno con frecuencia relatan el robo de propiedades y bienes del Estado que está ocurriendo. A medida que aumenta la necesidad de dólares, los inversionistas extranjeros van a encarar cada vez más
el pedido de coimas. Los empresarios locales, que por definición han estado actuando ilegalmente, por lo general trabajan en "cooperación" con alguien que ocupa un cargo de autoridad en el régimen.
C. La administración del sector público en la Cuba de hoy
La estructura básica del sector público de Cuba fue definida en la Constitución de 1976 y modificada en 1992 después del colapso de la Unión Soviética. De los tres poderes del Estado, el Ejecutivo es el poder dominante. La Asamblea Nacional de Poder
Popular, el órgano legislativo, es elegida por el voto popular de candidatos únicos presentados por el Partido Comunista y nominados por las organizaciones auxiliares del Partido Comunista. Este método asegura que nadie pueda ser elegido sin aprobación del Partido, es
decir de Castro, que es el Primer Secretario del Partido. La legislatura se reúne dos veces por año en sesiones de dos días, de modo que sólo funciona como un sello de aprobación de cualquier iniciativa que presente el poder ejecutivo. El poder judicial es
designado por la Asamblea con base en candidaturas presentadas por el poder ejecutivo. Al celebrar sesiones de dos días dos veces por año, la Asamblea tiene poco tiempo de considerar las calificaciones de los candidatos. Pero esto no es pertinente porque cuando un tribunal toma una
decisión que a Castro no le gusta, éste la deroga -y por lo menos en un caso ordenó el encarcelamiento del juez. En otros juicios como el del General Arnaldo Ochoa, Castro se convierte en una especie de fiscal y juez y actúa en forma abierta o privada.
Esta interferencia con la labor de los tribunales ha incluido visitas a los acusados, como lo hizo en el caso del Coronel Tony la Guardia. Castro le pidió al Coronel la Guardia que en su testimonio exonerara a sus superiores del régimen de toda responsabilidad por el narcotráfico
a cambio de salvarle la vida. Pero Castro igual ordenó la ejecución de la Guardia, a pesar de que éste había cumplido con su solicitud. En la Cuba de hoy no hay un poder judicial independiente. Hay un Consejo de Estado que se encarga de las acciones legislativas entre
las sesiones de la Asamblea. Sus miembros son designados por Castro, que lo preside, y en esa capacidad es el Jefe de Estado. En este órgano hay un Consejo de Ministros y el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, cuyos nombramientos son hechos por Castro y ratificados por el
Consejo del Estado. Éste constituye el cuerpo directriz del Poder Ejecutivo.
No obstante, hay dos órganos paralelos que también son parte de este núcleo central director del Poder Ejecutivo. Uno es el Partido, por medio del Politburó y el Comité Central. Como señala Numberg en su estudio para el Banco Mundial sobre los gobiernos
en transición del Bloque Oriental, son estos órganos del Partido en vez del Consejo de Ministros los que fijan la política gubernamental, y esta práctica ha creado un vacío de formulación de política durante la transición. Puesto que los
miembros del Politburó también ocupan cargos en el Consejo de Ministros, y como Castro también es el Secretario General del Partido, está asegurada la cooperación entre el Partido y el Ejecutivo.
Además, los representantes del Partido están presente en todos los niveles del Ejecutivo y ejercen lo que podría considerarse una función de control para asegurar el cumplimiento de las directivas del Partido. En cada provincia el secretario del Partido local, que
responde directamente a Castro, tiene autoridad sobre cualquier jefe de planta o de unidad básica de producción en su territorio. En asuntos militares, los secretarios del Partido local son responsables de las unidades provinciales de la milicia territorial (MTT), una milicia popular
creada por Castro en 1980 para desalentar cualquier golpe militar con la amenaza de un potencial baño de sangre. Por último, en las reuniones de la Asamblea de diciembre de cada año, los secretarios provinciales del Partido son los que informan sobre el cumplimiento del programa
anual en sus respectivas provincias. Por tanto, el Partido es una estructura paralela mediante la cual Castro ejerce autoridad, transmite órdenes y exige responsabilización de las entidades funcionales, territoriales y sectoriales que constituyen el gobierno.
El otro órgano que puede actuar a cualquier nivel del ejecutivo y derogar las disposiciones de un ministro es el llamado Grupo de Coordinación y Apoyo del Comandante en Jefe. Este pequeño grupo de miembros cuidadosamente elegido de la organización juvenil comunista
está organizado por áreas del poder ejecutivo y los planes prioritarios del Comandante en Jefe. Pueden ir al campo y tomar decisiones asignando personal y recursos al instante para resolver problemas en nombre de Castro. Este grupo elude tanto el Partido como la línea
ministerial de autoridad. Lo resienten mucho los líderes del Partido y los Ministros. A la vez, es la ruta a la cima del gobierno. El zar económico de hoy día, el Secretario del Consejo de Ministros y Vicepresidente del Consejo de Estado, Carlos Lage, y el Ministro de Relaciones
Exteriores, Felipe Pérez Roque, son discípulos graduados del Grupo de Coordinación y Apoyo de Castro.
Como puede observarse de esta breve descripción de cómo funciona la estructura ejecutiva central de Cuba, el país tiene uno de los sistemas político-gubernamental más centralizado del mundo y dada la inclinación de Castro a inmiscuirse en los detalles más
minúsculos, todas las decisiones del gobierno requieren su aprobación.
En cuanto a los subsistemas de gestión, en el caso de Cuba el jefe del Departamento de Organización del Comité Central es el verdadero responsable de la gestión de los recursos humanos en lo que se refiere a nombramientos, lo que significa que, usando terminología
soviética, está a cargo de administrar la "nomenklatura" cubana. Además, el control de la conducta personal, o la corrección política, por decirlo así, cae bajo el Comité de Revisión y Control del Partido que puede poner fin a la
carrera de cualquiera, incluidos los miembros del Consejo de Ministros. Como es la práctica común en los regímenes comunistas no hay una comisión de servicio civil independiente que asegure que se cuenta con una dotación de empleados públicos de carrera no
políticos.
Las otras funciones de gestión horizontales, es decir las actividades que ocurren en la administración a todo nivel, incluidas las empresas estatales, están a cargo de entidades centrales tales como el Ministerio de Economía y Planificación y el Ministerio de
Finanzas y Precios. Todos los sectores productivos son administrados mediante ministerios que están a cargo de la supervisión de las empresas estatales en los sectores respectivos. Lo mismo ocurre con los ministerios e institutos del sector social. Algunos ministros que tienen rango
de vicepresidente son responsables de la coordinación de un grupo de ministerios e institutos en un sector determinado. Otros tienen papeles meramente simbólicos como figuras revolucionarias. Como en Cuba el papel del Estado incluye la administración de todas las actividades
productivas y de distribución, el alcance o el ámbito de responsabilidad de los ministerios es mucho más amplio que en las economías de mercado donde el Estado tiene un ámbito de responsabilidades menor.
En abril de 1994 el gobierno emitió un decreto-ley mediante el cual reestructuró el esquema ministerial aboliendo la estructura anterior de comités o institutos estatales responsables de las funciones de administración horizontal, tales como planificación,
finanzas y precios, trabajo y seguridad social, estadísticas, normas, compras técnicas y de material y cooperación externa que seguían el modelo soviético. En los regímenes comunistas las funciones de administración horizontal cubren no sólo
los ministerios tradicionales de administración pública, sino también las empresas públicas. Por lo tanto, requieren burocracias gigantescas. Por ejemplo, el Comité Estatal de Abastecimiento Técnico y Material estaba a cargo de una enorme operación
de compras al por mayor y al detalle de bienes acabados, materia prima, equipo y repuestos.
El nuevo decreto estableció una estructura ministerial de 27 ministerios y cinco institutos para funciones horizontales o de administración y funciones verticales o sectoriales. Dos de los ministerios se ocupan del azúcar y la agricultura, dos del comercio exterior e
interno, dos de la administración económica y finanzas, incluida la fijación de precios, dos de las relaciones exteriores y cooperación económica, tres de la infraestructura y la construcción, siete con los sectores productivos industriales y el turismo y el
resto con las funciones tradicionales del Estado. La justificación de esta nueva estructura fue que se adaptaba a las necesidades operativas actuales y reducía los costos administrativos. Esa es la estructura formal de la administración central del Estado que rige en Cuba hoy.
III. LA REFORMA DEL ESTADO DURANTE LA TRANSICIÓN
Las medidas que es preciso adoptar para que el Gobierno de Transición posterior a Castro pueda satisfacer los criterios de gobernabilidad, serán en la etapa inicial las mismas que tendrán que satisfacer para restablecer su legitimidad ante el pueblo cubano. Cuba está
gobernada como si la Patria perteneciera a un hombre, a quien los cubanos llaman "él" en el habla de todos los días. Por ese motivo fue que el slogan elegido por el Grupo de Trabajo de la disidencia en su manifiesto desafiando el programa del Quinto Congreso del Partido en
1997 es tan adecuado: La Patria es de Todos. La reciente condena de los cuatro a varios años en prisión ha dado mayor realce a la posición de éstos y subraya el punto central de qué es lo que está en juego durante la transición: si Cuba pertenece a
todos o pertenece a "él".
La respuesta clara a esta pregunta durante la transición será que los cubanos finalmente podrán ejercer control sobre sus futuros y la Patria será de todos. Por tanto, el objetivo a largo plazo debe ser el establecimiento de una organización social que asegure
el logro de esa meta y eso significa que no habrá posibilidad de que haya otro Batista o Castro. Los criterios de gobernabilidad exigidos por los organismos multilaterales, la Unión Europea y los Estados Unidos para el Gobierno de Transición como parte de la condicionalidad
para el financiamiento externo, deben, por lo tanto, garantizar que se logre ese objetivo.
A. Algunos comentarios sobre el contexto de la transición para la reforma del Estado
La revolución ha causado un cambio irreversible en la demografía cubana: de ahora en adelante un número considerable de cubanos seguirá viviendo en el exterior en forma permanente. Cuba tendrá que redefinir la noción de ciudadanía más allá
de sus limitaciones territoriales actuales. Al igual que otros países con grandes grupos viviendo en el exterior -Inglaterra, España e Italia, por ejemplo- Cuba tendrá que considerar los derechos de los que viven en el exterior pero que desean readquirir o mantener la ciudadanía
cubana. Es un tema muy importante puesto que los cubanos del exterior probablemente serán la fuente más importante de ayuda humanitaria, como lo han sido con tanta generosidad en el pasado, durante las etapas iniciales de la transición y para invertir en la reconstrucción
del país a mediano y largo plazo.
Será preciso establecer alguna forma de otorgar derechos políticos a los cubanos que deseen continuar viviendo en el exterior pero retener la ciudadanía cubana o volver a Cuba para vivir de nuevo en la isla como ciudadanos con plenos derechos. Debería otorgarse los
derechos de ciudadanía a todos los que deseen volver a Cuba incluido el derecho de ejercer un cargo público. Los que deseen permanecer en el exterior y conservar su ciudadanía cubana deberían tener derecho a votar en las elecciones nacionales. Naturalmente los que opten
por conservar la ciudadanía de su nuevo país de residencia no deberían tener derecho a votar o a ocupar un cargo público. Pero tanto ellos como sus hijos deberían tener derecho a reclamar la ciudadanía cubana en un lapso razonable después del cambio
de régimen.
El Gobierno de Transición debe por lo menos tomar medidas para desarmar el sistema unipartidario leninista y permitir la organización de un sistema multipartidista en el que se convoquen elecciones supervisadas internacionalmente en un período razonable de tiempo. Dado que
la Fundación Internacional de Sistemas Electorales (IFES) está preparando, a pedido de USAID, una propuesta en este campo, no es preciso formular ningún otro comentario al respecto en esta oportunidad.
Desde el punto de vista político, no obstante, es esencial que se disuelva el Partido comunista y que se ponga fin al control que ejerce sobre la administración pública de Cuba. Por supuesto debe garantizarse el derecho de sus miembros de organizarse políticamente
como un partido más en el sistema multipartidista. La libertad de expresión, de asociación, de asamblea y de movimiento tendrá que ser permitida y garantizada. Los prisioneros políticos deberán ser liberados. La Seguridad del Estado tendrá que ser
disuelta, así como los Comités de Defensa de la Revolución y las infames brigadas de respuesta rápida.
Puesto que Cuba encara una crisis muy seria de abastecimiento de artículos esenciales, que no mejorará bajo el régimen actual, el Gobierno de Transición tendrá que hacer arreglos con donantes para que envíen embarques de emergencia de alimentos,
medicamentos y combustible e incluso para restablecer los sistemas de abastecimiento de agua, transporte, comunicaciones y generación de energía. Esta distribución de emergencia debería ser manejada mediante las redes institucionales del gobierno y con entidades privadas
de ayuda, tales como CARITAS, que podrían instalar una organización nacional para administrar su asistencia. Tratar de cambiar las estructuras gubernamentales y productivas tan temprano en el juego podría complicar la situación crítica en un entorno ya caótico.
De parte de Estados Unidos, los diversos organismos de socorro, tales como la Cruz Roja deben participar en la etapa de planificación a fin de no perder tiempo cuando ocurra la transición. De parte del sector público, la experiencia de la Agencia Federal de Manejo de
Emergencias (FEMA) puede servir de ejemplo. En materia de transporte, comunicaciones y restablecimiento de la energía se podría necesitar asistencia del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos. Esto podría causar ciertas inquietudes de naturaleza política
por cuestión de la sensibilidad nacionalista pero, en términos prácticos, no hay otra fuente de capacidad institucional con experiencia equivalente.
1. Por consiguiente, sería aconsejable hacer arreglos preliminares con la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA) y con el Departamento de Defensa a fin de iniciar la etapa de planificación para obtener una asistencia de emergencia para infraestructura que se actualice periódicamente.
Es decir, que se haga un seguimiento periódico de la situación y cada seis meses o un año se evalúen los planes y se actualicen en forma adecuada. En cuanto a la distribución de alimentos y medicinas USAID debería designar un grupo de trabajo de asistencia
humanitaria de emergencia que, junto con un consorcio de entidades privadas interesadas, podría iniciar la planificación de la dimensión y los medios requeridos para prestar esa asistencia de emergencia. Como las autoridades cubanas actuales objetarán esta medida enérgicamente,
no es muy probable que los organismos de las Naciones Unidas que por lo general participan en estas operaciones de emergencia puedan ser convocados a trabajar en ese momento. No obstante, la planificación podría anticipar un papel para estos organismos, una vez que el Gobierno de
Transición esté funcionando. Esta planificación también debe ser de naturaleza actualizada periódicamente. Al mismo tiempo, los cubanos en el exterior y la disidencia deben organizar grupos de discusión para poder hacer un aporte.
La recomendación anterior podría ser irrelevante a la luz de la labor emprendida en la actualidad con respecto a la ayuda de emergencia. El único punto que puede duplicarse con respecto a la reorganización institucional requerida para la transición se refiere a
la organización para manejar la asistencia de emergencia. Mejor que complicarse en complejas reformas estructurales una medida simple y rápida podría ser levantar de inmediato el embargo interno impuesto por Castro a los productores agrícolas nacionales. Esto puede
hacerse liberando a los pequeños productores de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP) y a las Unidades Básicas de Producción Cooperativa para que produzcan y vendan en los mercados libres al precio que puedan obtener. La disponibilidad de una red
paralela de suministro humanitario ayudaría a reducir cualquier abuso causado por las imperfecciones iniciales del mercado que es probable que prevalezcan hasta que aumente la oferta para satisfacer la demanda.
Mientras se atiende la emergencia inicial deberán adoptarse medidas para preparar el país a satisfacer los criterios de gobernabilidad. Es en ese momento que los mismos temas considerados en las secciones anteriores tendrán que encararse a fin de empezar a movilizar al país
para cumplir los criterios de gobernabilidad mediante reformas de la organización social con una expansión progresiva de la sociedad civil y de actividades privadas y una contracción del papel del Estado.
B. El nuevo papel del Estado
Para fines de este documento, se supone que el Gobierno de Transición tendrá la legitimidad básica requerida para asegurar que pueda manejar la transición. Se reconoce que en todo caso esta será una situación muy inestable, pero estamos viendo los
requisitos mínimos para que el Gobierno de Transición tenga éxito. Y eso significa tener suficiente autoridad para controlar la situación a fin de implementar las medidas requeridas. En tanto el Gobierno de Transición adopte medidas eficaces congruentes con las
aspiraciones populares, su legitimidad aumentará. Si falla en interpretar bien y satisfacer esas aspiraciones, el Gobierno de Transición será muy inestable por la gran volatilidad de la opinión pública que puede anticiparse.
Un supuesto clave en este análisis proviene de la dinámica revolucionaria. Habrá transición cuando el fracaso del gobierno actual cause tal pérdida de legitimidad que su capacidad represiva ya no pueda atemorizar suficientemente al pueblo para asegurar su
obediencia. Una vez cruzado ese umbral, la ideología colectivista que Castro ha usado para justificar el gobierno de "él" habrá fracasado. Con el fracaso del colectivismo, el punto central para definir el nuevo papel del gobierno en la Cuba post-Castro es que se
restablezca la preeminencia del individuo sobre el Estado. No porque alguien esté graciosamente otorgando estos derechos al pueblo. No! Cuando se restablezcan los derechos individuales a los cubanos será porque se los han ganado: mediante la resistencia pasiva a la intrusión
del régimen en sus vidas, mediante los riesgos asumidos y las adversidades sufridas por los disidentes, mediante el sufrimiento de los prisioneros políticos, mediante el dolor síquico y las saudades de vivir en el exilio, mediante los temores y ansiedades de los balseros y, quizá,
mediante las acciones violentas que podrían requerirse para poner fin a esta pesadilla que se llama el régimen de Castro.
Este punto es esencial para definir el papel del Estado. Quizás sería difícil de entender por algunos del Gobierno de Transición que podrían considerar la transición como un mero cambio de personas en el poder. Si el Gobierno de Transición asume
el poder con la noción de que es meramente un cambio de personalidades, su mandato será corto. Sólo aceptando el desastre de la idea del colectivismo y el triunfo del individualismo se regirá por el modo de pensar adecuado para los cambios que se requerirán. Cuba
no ha sufrido tanto sólo para caer bajo otro gobernante totalitario o autoritario.
Una vez aceptada esta idea, una apertura política y una economía de mercado son las consecuencias lógicas. Son los ciudadanos -con libertad de hablar y libertad de asociarse libres de temor- los que deben estar en el centro de la sociedad. El papel del gobierno, tanto en términos
de decisiones políticas y económicas, debe definirse en torno a esto. Es la ciudadanía que debe otorgar el poder a las autoridades políticas, mediante un gobierno representativo que emane de un sistema electoral para gobernar el país con el consentimiento de los
gobernados. Los ciudadanos deberán poder hacer esto como individuos o a través de las organizaciones intermediarias que integran la sociedad civil, lo que incluye a los partidos políticos.
Cabe reiterar, es la ciudadanía, tanto consumidores, trabajadores o empresarios que debe tener el derecho de determinar, como personas o como miembros de cooperativas y empresas, lo que hay que producir, consumir e invertir - y todo esto a precios determinados en un mercado libre.
El régimen de transición tendrá que internalizar estas ideas sencillas si va tener la capacidad de satisfacer las condiciones asociadas con la gobernabilidad en los términos que prevalecen hoy. Las medidas de liberalización de la producción y distribución
de productos agrícolas, sugeridas en la primera parte de esta sección, se iniciarán con la privatización de la gestión económica. Pero el problema de propiedad de los medios de producción es básico para lograr que la economía sea
reactivada o no. Sin restablecer el respeto del principio de la propiedad privada, la reactivación de la producción en una economía de mercado no podrá alcanzarse. Nicaragua es un buen ejemplo para Cuba, y también un ejemplo que hay que evitar. Por otra parte, el
problema de la propiedad es extremadamente complicado.
Se trata probablemente de uno de los temas más conflictivos durante la transición. La solución del problema es encontrar un término medio, que no es el mismo en todas las situaciones y para todo tipo de propiedad, en el cual se reconcilie la necesidad de mantener e
incrementar la producción y se respeten los derechos de propiedad de los afectados por expropiaciones, así como los de aquellos que ahora trabajan en las empresas. Si a fin de mantener la paz social o aumentar la producción no es viable devolver una propiedad a su propietario
original, entonces deberá existir alguna forma de reconocer los derechos de propiedad de los afectados y proporcionales una compensación pronta y razonable. Esto debe hacerse mediante un instrumento coherente con la realidad financiera del país.
Como se dijo, el grado de estatización de la economía cubana ha alcanzado niveles nunca vistos en los antiguos integrantes del bloque soviético. Esto significa que la privatización en Cuba no puede seguir los criterios prevalecientes en América Latina y Europa
Occidental, donde se ha privatizado una empresa por vez. Al encarar situaciones similares pero más limitadas de propiedad estatal de la empresa pública, varios países de Europa Oriental desarrollaron lo que se ha denominado "programas de privatización masiva" o
PPM. La experiencia de la República Checa y de Lituania con las PPM ha sido ciertamente exitosa, aunque con ciertos problemas como siempre sucede con los experimentos sociales. Aquí sugerimos que se siga un criterio similar, puesto que ofrece el medio más eficaz de reconciliar
los intereses de las diversas partes interesadas en el caso de Cuba.
Los objetivos básicos de los PPM son tres: i) comprometer la participación del pueblo en general en el proceso de transformación económica; ii) procurar alguna forma de equidad distributiva mediante la distribución de acciones al público general; y iii)
privatizar rápidamente un gran número de firmas para profundizar las fuerzas del mercado y la competencia en el ámbito de la economía. Con alguna adaptación, estos criterios son consistentes con las necesidades de la transición de Cuba.
Para ilustrar cómo los varios interesados podrían participar en el proceso de transición al sistema de empresa privada conforme a un PPM, se sugiere el siguiente esquema. En primer término, es necesario identificar quiénes son las partes interesadas: los
propietarios anteriores, ya sea nacionales o extranjeros, los trabajadores y gerentes actuales y los posibles socios nacionales o extranjeros capaces de movilizar el capital, los conocimientos de gerencia, comercialización y tecnología para reconstruir las empresas, así como al
propio gobierno y la ciudadanía en general y en particular, las víctimas de la represión de Castro. Del mismo modo, los juzgados culpables de violaciones de los derechos humanos automáticamente perderían sus derechos como partes interesadas.
Todos los ex propietarios deben tener derecho, tras presentación de documentos que justifiquen su propiedad, a obtener un certificado que reconozca esa propiedad y si pueden asegurar que pueden continuar e incrementar la producción, utilizar ese certificado como sus acciones en una
empresa conjunta que garantizaría al inversionista una autoridad gerencial eficaz, reconociendo los intereses y derechos de otros interesados, tales como los gerentes y trabajadores actuales o el Gobierno de Transición si el gobierno hubiera hecho inversiones adicionales en esos años.
El público en general, los gerentes y los trabajadores en empresas productivas o de distribución de propiedad pública también deben recibir certificados que reconozcan su participación en estas empresas. No gratis, sino con un crédito que se amortizará
en el correr de los años. Los ingresos de la venta de las empresas estatales y de los activos productivos será una fuente importante de ingresos durante mucho tiempo y el Estado no puede darse el lujo de regalarlos. Además, como se trata de propiedad social, es una cuestión
de equidad con el resto de la ciudadanía.
Por último, una porción de estos certificados debe reservarse para una "holding company" del Estado que represente toda inversión hecha por el Estado y una empresa que representaría el interés de los ciudadanos en general, con disposiciones para
asignar estos recursos a un fondo para compensar a las víctimas de la represión de Castro. Éstas son las otras partes interesadas que con toda justicia deben tenerse en cuenta en una transición fundada en la reconciliación y la solidaridad.
Estos certificados deben ser canjeables por participación en el capital de cualquier empresa o mediante fondos de inversión para asignar a diversas empresas. Por tanto, se creará un mercado para reconciliar los intereses de los diversos interesados en la transición a
una economía de mercado y de empresa privada, evitando la parálisis de la expansión de la producción esencial para la reconstrucción de la economía. Ofrecer participación en el futuro a todas las partes interesadas es también una forma de
estimular al pueblo a considerar el beneficio que les puede ofrecer la transición. Tiene un valor educativo intrínseco vinculando la comprensión de cómo funciona la economía de mercado que en última instancia ofrece beneficios personales. Al mismo tiempo,
debe estar diseñada para asegurar la gobernabilidad eficiente de la empresa.
Hasta ahora no ha habido ningún incentivo concreto para nadie dentro del régimen a fin de alentarlos a apoyar la transición. Castro ha podido explicar la transición como una amenaza a los intereses de muchos dentro del régimen cuyo apoyo es crítico para
lograr el cambio deseado. Es hora de empezar a discutir algunas formas concretas en que los intereses de todas las partes interesadas pueden reconciliarse. El enorme esfuerzo que se requerirá para reconstruir a Cuba requiere que se emprenda en términos en que todas las partes
interesadas se beneficien. Tenemos que persuadir a estas personas de que la noción de "la Patria es de Todos" también los incluye. Pueden comparar este ofrecimiento con el de Castro en el sentido de que la Patria le pertenece a "él".
Estas sugerencias se presentan sólo como ilustración de un esquema posible. Puede no satisfacer las expectativas de todas las partes, especialmente reconociendo los derechos de propiedad a los gerentes actuales en el nuevo sector privado que emergerá de la transición.
Pero en términos realistas, si ha de haber transición, es necesario formular un programa que asegure a los que están en la actualidad en posiciones directivas que no tienen que apoyar a Castro para asegurar su futuro y que ofrezca a aquéllos cuyas propiedades fueron
confiscadas sin compensación o a los nuevos disidentes y a la comunidad de ultramar la oportunidad de tener un interés en la reconstrucción.
Algunos podrán objetar a dar a los trabajadores participación en la propiedad de las empresas. Debe tenerse en cuenta que la situación salarial no va a ser satisfactoria para los trabajadores durante bastante tiempo. A menos que se les dé cierto incentivo como partes
interesadas, es probable que aumente la desazón entre los trabajadores cuando se establezcan sindicatos libres. Los trabajadores tendrán que seguir apretándose el cinturón para mantener la nueva economía privada que se les pide que ayuden a crear y una noción
elemental de justicia exige que participen en la propiedad. Los esquemas de privatización en todas las economías en transición reconocen esta realidad y contemplan la venta de acciones a los trabajadores con descuento y a crédito.
Un factor favorable es que la economía estará en un nivel tan bajo cuando ocurra la transición que la base económica permitirá que todos los que estén dispuestos contribuyan para tener una participación de una torta económica más
grande. Sin descartar el legado negativo de 40 años de régimen comunista, la reconstrucción de Cuba tendrá más en común con la reconstrucción de Europa bajo el Plan Marshall que con los esfuerzos de desarrollar y modernizar las sociedades
tradicionales. No es posible en este breve documento tratar los detalles de cómo valorar las empresas y los certificados, asignar proporciones a los diversos participantes interesados y establecer reglas para su comercio y para los arreglos de ser propietarios y administrar las nuevas
empresas. El Banco Mundial ha desarrollado una gran experiencia en este campo a la cual se debería recurrir. Por tanto, se sugiere:
2. Que la USAID encargue a un grupo antes del comienzo de la transición como parte de la etapa de planificación para que defina un esquema de este tipo con base en la privatización masiva emprendida en el antiguo bloque soviético y que formule una propuesta que se
presentará a consideración de las nuevas autoridades. Sea cual sea el esquema que se adopte, tienen que estar presente los siguientes cinco elementos: i) que se reconozcan los derechos de propiedad; ii) que al hacerlo no haya una parálisis de la inversión y la producción;
iii) que se establezca una base justa para ofrecer incentivos a todas las partes interesadas; iv) que asegure una gerencia empresarial competente; y v) que disponga el establecimiento de un organismo de alto nivel temporario con el ámbito de autoridad necesario para administrar esta división
de títulos. De ser posible, el grupo debería incluir al Banco Mundial. Una vez el Gobierno de Transición esté instalado podría haber un arreglo con el gobierno checo o lituano para que compartan su experiencia con el organismo establecido en Cuba. La USAID podría
financiarlo o el Banco Mundial por medio de uno de los fondos de donación que administran. Dentro de la disidencia y en el exterior pudieran formarse grupos de discusión para hacer aportes en este tema central a la Cuba post-Castro.
Por último, el imperio de la ley, no del hombre, no obstante lo adecuado que parezca, debe ser aceptado como el criterio básico de operación de la sociedad y su gobierno y se requerirá de toda Cuba un ánimo de perdón no de revancha para que el país
pueda sanar sus heridas y reconstruirse como una sociedad moderna, democrática y próspera.
C. El marco jurídico para la reconstrucción y el restablecimiento de la legitimidad
El restablecimiento del imperio de la ley para facilitar la reconstrucción y garantizar los derechos humanos esenciales para alcanzar la legitimidad requerirá ante todo otorgar independencia al poder judicial. En la introducción de las actas y documentos de una conferencia
celebrada en 1993 por el Banco Interamericano de Desarrollo, se dice que "la piedra fundamental del éxito de una reforma es la independencia efectiva del poder judicial". Si no se cuenta con un poder judicial libre de control del ejecutivo la confianza en el sistema judicial no se
restablecerá entre la población ni entre los inversionistas. En las actas de otra conferencia, auspiciada por el Banco Mundial en 1994, se dice que "los elementos clave de la reforma judicial comprenden las reformas de procedimiento, el mejoramiento de la administración de
los tribunales, el establecimiento de mecanismos alternativos de solución de conflictos, el fortalecimiento del papel de los colegios de abogados, la ampliación del acceso a la justicia y el mejoramiento de la capacitación judicial y la educación jurídica".
Esto nos da una idea del amplio ámbito de la asistencia técnica que se requerirá para que los tribunales cubanos lleguen al nivel de lo que debe ser su papel en una economía de mercado y en una democracia. Por tanto, sugerimos que:
USAID integre un grupo de trabajo para preparar propuestas para someter al Gobierno de Transición sobre modernización del poder judicial cubano. Muchos abogados cubanos en el exterior y en el ámbito de la disidencia podrían contribuir sugerencias a este grupo de
trabajo y participar en su labor. Puesto que en la actualidad tanto el Banco Mundial como el BID y la USAID están prestando asistencia técnica en este campo en el Hemisferio, el grupo de trabajo podría recurrir a esa experiencia en la etapa de planificación. En cuanto
al Gobierno de Transición, quizás podría establecerse un convenio con las autoridades judiciales de Costa Rica que están emprendiendo una reforma judicial con gran éxito con financiamiento del BID. Este arreglo podría financiarlo la USAID o el BID.
El restablecimiento del estado de derecho no debe limitarse a crear el entorno jurídico para el funcionamiento adecuado de una economía de mercado y obtener la confianza de los inversionistas tanto extranjeros como nacionales. También debe abarcar todo el ámbito de
respeto de los derechos humanos de los ciudadanos que es una de las áreas críticas que exigen reformas profundas en el caso de Cuba. El Comité Jurídico Interamericano y otros organismos especializados del sistema interamericano, de los cuales Estados Unidos es miembro y
Cuba está suspendida, podrían comenzar a estudiar estos asuntos a fin de presentar propuestas a las autoridades del Gobierno de Transición. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, por ejemplo, ha estado estudiando las violaciones de los derechos humanos en Cuba
durante décadas. Los jueces y abogados cubanos no conocen las prácticas y la legislación sobre derechos humanos que han evolucionado en el Hemisferio y en el mundo entero en las últimas cuatro décadas. En realidad, más vale que se olviden de lo que saben.
Para esto no se requiere ninguna iniciativa de la USAID, sólo que la Delegación de los Estados Unidos ante la OEA presente una solicitud al órgano adecuado del Sistema. Para ello debe obtenerse la contribución de los juristas cubanos en el exterior, así como de la
disidencia en la propia Cuba. Es fundamental que estas partes interesadas potenciales participen en la transición desde su inicio.
También se requeriría asistencia para que las prácticas policiales alcancen un nivel aceptable. El PNUD ofreció esta asistencia con gran éxito en el caso de Nicaragua, pero es poco probable que participen en la etapa de planificación puesto que Cuba es
miembro de las Naciones Unidas. No obstante, en el pasado, USAID ha ofrecido capacitación a la policía civil a varios países de la región por medio del Programa de Investigación Criminal Internacional del Departamento de Justicia (ICITAP).
Sería conveniente incluirlos en la etapa de planificación y en el Gobierno de Transición en el grupo de trabajo que se ha sugerido. También se requerirá asistencia para restaurar la práctica del derecho, que debe ser privatizado de inmediato. Si la
conducta de los abogados de la defensa en el juicio de Ochoa indica algo de las normas prevalecientes de la práctica profesional del derecho, tendrá que haber un cambio cultural masivo en la profesión legal para que el imperio de la ley vuelva a prevalecer en Cuba. Para esta
tarea se podría recurrir a los colegios de abogados existentes o a las asociaciones jurídicas existentes, tales como el Colegio Interamericano de Abogados y los diversos colegios de abogados cubanos en el exilio. En la medida de lo posible, los grupos disidentes, tales como la "Corriente
Agramontina", deberían contribuir. El sector privado podría ocuparse mejor de esto. Por tanto, USAID no necesita integrar un grupo particular, aunque podría ofrecer donaciones para facilitar la labor.
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